文旅特色小镇建设方兴未艾，但在实际操作中存在诸多难点，我们结合多个项目的法律服务经验，概括了文旅特色小镇开发中的九个疑难问题，并提出相应解决建议，供大家交流、探讨。新盛唐集团为大家详细解读文旅特色小镇在实操过程中的难点及解决建议，希望大家可以参考!

难点一：规划、设计未先行

项目急于上马，但项目区域还缺少相应的乡镇、村庄规划(在城市建设的“小镇”项目则纳入城市规划，但此类项目相对较少，此处不做展开)，或虽已有规划，但只是总体规划，缺少控制性详细规划，无法为项目定位、商业策划提供进一步的准确区位和功能信息参考，影响参与方继续对项目进行深入调整、设计;而缺少基本的概念设计、初步设计，则会使项目前期“有魂无形”，导致后续项目推进盲目。

➤建议：做好前期准备工作，如认为某“小镇”有开发潜力但缺少相应的乡镇、村控制性详细规划的，地方政府/社会资本应首先启动规划工作，为后续项目推进创造条件和便利;同时，应尽快进行项目整体的概念设计、初步设计工作。

难点二：项目用地与土地供给之间存在矛盾

主要体现在：

1、建设用地指标紧张：地方每年的建设用地指标有限，且需多方配给，大项目常常需要分多年拿地;

2、约定用地不合法：特色小镇建设用地多是商业、旅游、住宅用地，拿地必须依法进行招拍挂，以“合作”“共同开发”为名约定使用权和地价不合法;

3、集体土地居多，涉及征收转用、拆迁安置、耕地和基本农田保护政策等限制;

4、国有土地上房产取得、拆改涉及多方利益平衡与协调;

5、社会资本不得以PPP主体身份参与一级开发，无法实现土地一二级联动开发。

➤建议：通过“PPP社会资本方+土地供应”联合招标的形式合法取得土地;对需要统一改造、经营的居民房产，探索租赁、购买、作价入股等多种方式取得产权或使用权;新《土地管理法》对集体土地入市制度或有适度突破。

难点三：项目各项数据难以准确计算/预测

主要体现在：

1、财务数据难以准确计算;

2、运营管理成本难以准确预测;

3、项目用地成本不确定;

4、绩效考核难以评判;

5、客流、收益情况难以准确预测。

➤建议：必须客观、真实地构建计算/预测模型，不能为通过“两个论证”或数据好看而失真;更重要的是设置好政府/社会资本的风险/收益分配和调整机制，即使项目预测不准确，也不使项目参与方产生严重的利益失衡导致项目无法继续。

难点四：基础设施建设滞后，通过PPP“财政承受能力论证”困难

“小镇”开发程度普遍较低，基础设施建设滞后，在当前地方财政吃紧的情况下进行追赶式建设，政府财政支出责任压力进一步增大，项目通过PPP模式“财政承受能力论证”存在一定困难。

➤建议：通过顶层设计，合理、适度减少政府方支出责任;此外，社会资本可就基建项目与政府方合作，寻求共赢。

难点五：投资总额大，项目融资难

特色小镇项目投入高、周期长、收益预期难，纯市场化手段解决融资问题难度较大。

➤建议：多管齐下：政策资金支持+社会资本资金+银行贷款+多渠道融资(债券、基金、融资租赁、资产证券化、收益信托等)

难点六：文物、古迹保护法规掣肘项目创新和多样化经营

我国文物保护法规中，“国有不可移动文物不得转让、抵押，不得作为企业资产经营”“历史文化村镇不得擅自拆除”“不得把历史文化街区、村镇整体出让给企业经营管理”等限制性规定，很大程度上成为以文物、古迹为特色的文旅小镇在项目融资、运营、管理等方面进行创新的障碍。

➤建议：在现有法律框架下，充分利用文物古迹的集聚、吸引效应，提高小镇知名度，吸引客流;同时，开发与文物古迹配套的商业业态，挖掘深度和广度两方面价值。

难点七：知名IP(品牌资源)引入门槛高、结构复杂

知名IP(如迪士尼、环球影城)对文旅小镇的成功具有极大的保障作用，因此有条件的项目方尽量争取引入，但知名IP的引入首先需要获得品牌方对项目的认可，而知名IP的品牌方对合作伙伴和项目的要求非常高，且资金投入巨大、商业结构复杂。

➤建议：如不具备引入知名IP的条件，项目方更应注重项目自身特色挖掘，打造自己的品牌资源和知名度。

难点八：高级别景区申报门槛高

部分特色小镇是依托国家级景区发展而来，此类特色小镇享有天然的旅游目的地优势，故而申报高级别国家景区也成为很多特色小镇的目标。但另一方面，高级别景区(如国家5A级景区)对基础配套设施、交通区位、旅游资源价值、景区接待能力等都具有非常严格的要求，一般特色小镇项目很难达标。

➤建议：争创高级别景区是目标，有能力争取则锦上添花;否则量力而行，多将精力放在项目本身的个性吸引力和特色品质上。

难点九：政府思维与项目需求不匹配

在与社会资本合作时，政府方常常表现出以下局限性特征：

1、片面追求经济效益、近期利益;

2、难以真正与社会资本建立互信;

3、不理解“利益共享、风险共担”的合作共赢理念;

4、行政审批效率不高;

5、行政审批、执法人员的能力和素养有待提高。

➤建议：政府需转变认识，开放思维，摒弃主导者、管理者的自我暗示，以社会综合效益为出发点，做到不与民争利;社会资本方也要从多方面引导政府方转变思路和工作模式。

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